Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, dès la révision constitutionnelle de juillet 2008, les membres du groupe CRC-SPG avaient exprimé leur scepticisme quant à la création du Défenseur des droits.
Soyons clairs : mon groupe est favorable, comme nous l’avions déjà dit à l’époque, à la consécration de la défense des droits dans la Constitution ; nous souhaiterions même y inscrire les principes de l’effectivité et de l’opposabilité des droits fondamentaux, mais la majorité l’a refusé ! Nous avions également indiqué notre accord à l’exercice, avec des pouvoirs accrus, par le futur Défenseur des droits des missions actuelles du Médiateur de la République et à sa saisine directe par les citoyens.
Cependant, nous n’avions pas voté la création du Défenseur des droits – ni d’ailleurs la révision constitutionnelle –, car cette création posait d’emblée un certain nombre de problèmes : la nomination de cette autorité par le Président de la République, sur la base de l’article 13 de la Constitution, ne garantissait aucunement son indépendance ; le périmètre de ses compétences et ses moyens d’intervention n’étaient pas précisément définis ; en revanche, l’absorption par le Défenseur d’autorités administratives indépendantes, qui avaient pourtant fait la preuve de leur utilité et de leur pertinence, était annoncée.
Vous avez voulu nous convaincre que le Défenseur des droits français serait en quelque sorte « copié » sur les ombudsmen existant dans d’autres pays, comme en Espagne ou dans les pays nordiques. Je ne crois absolument pas à cette « copie » d’institutions appartenant à des pays aux constitutions très différentes de la nôtre.
En Espagne, par exemple, le Défenseur du peuple a été créé dans une période historique précise, l’après-franquisme, et dans un système monarchique. Ses attributions sont plus ou moins celles de notre Médiateur de la République, mais l’Espagne est un pays fédéral et les régions ont chacune leur propre défenseur des droits, intervenant comme un médiateur. Le Défenseur du peuple est donc loin de connaître du nombre des saisines qui attendra le Défenseur des droits français.
M. Roland Courteau. Eh oui !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Quant aux pays nordiques, de petite taille, plusieurs d’entre eux sont aussi des monarchies. Il est difficile, là encore, de comparer les interventions de leurs ombudsmen avec celles du Défenseur des droits français. A contrario, dans la plupart de ces pays, les ombudsmen sont désignés par les assemblées parlementaires, ce qui garantit le respect d’un minimum d’impartialité dans leur nomination. Or vous proposez de faire le contraire !
Vous ne manquez pas de souligner, dans le débat, que les quatre autorités fusionnées au sein du Défenseur des droits ont, elles aussi, été nommées par l’exécutif : cette affirmation a été maintes fois répétée devant la commission. Vous nous dites donc – je vous ai entendu, monsieur le rapporteur ! – que l’indépendance n’est pas liée au mode de nomination. De facto, vous reconnaissez l’indépendance des autorités en cause, et vous affirmez que, puisqu’elles sont nommées par l’exécutif, cette indépendance est sans lien avec le mode de nomination. Curieuse façon de « revisiter » le problème !
Tout d’abord, nous défendons, pour ce qui nous concerne, le principe de la nomination par le Parlement, statuant à la majorité des trois cinquièmes de ses membres, de toute autorité qui se veut indépendante ; pour l’instant, cette règle ne s’applique même pas en France…
En revanche, la brève histoire des autorités dites « indépendantes » prouve que la spécificité de ces dernières attachées à des domaines précis et, pour certaines, la pluralité de leur collège leur ont permis d’être au plus près de la réalité du terrain et d’être mieux à même de prendre une certaine distance à l’égard de l’exécutif. Ces autorités sont donc perfectibles, mais la recentralisation sur la seule personne nommée par le Président de la République ne nous paraît pas la bonne voie, au contraire ! D’ailleurs, comme l’a indiqué élégamment notre collègue Jean-Pierre Sueur, les supputations relatives aux personnes qui pourraient être désignées ne nous rassurent absolument pas !
M. Roland Courteau. En effet !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. La nomination du Défenseur des droits selon la procédure prévue par l’article 13 de la Constitution ne peut qu’entacher son autorité morale, et donc la crédibilité de ses décisions. Nous examinons aujourd’hui une sixième version des dispositions relatives aux modalités de sa mise en œuvre. Hélas, jusqu’à présent, le débat parlementaire n’a pas apporté de réponse aux préoccupations exprimées par mon groupe – et pas uniquement par lui, vous en conviendrez.
Certes, en première lecture, la commission des lois, sous votre impulsion, monsieur le rapporteur, a tempéré le projet de loi initial sur certains aspects. Elle a bien perçu des contradictions inhérentes à l’institution du Défenseur des droits, au regard de la composition, de la spécificité, des modes d’intervention des autorités administratives indépendantes actuelles. Elle a tenté, par exemple, de redonner une certaine visibilité à leurs missions en créant des adjoints spécialisés du Défenseur des droits.
Dans le même temps, le rapporteur et la majorité ont décidé de faire disparaître la HALDE, qui était encore indépendante, au sein des missions du Défenseur des droits. À l’époque, sa présidente fraîchement nommée – mais devenue aujourd’hui membre du Gouvernement – défendait le principe d’une existence indépendante de la HALDE. Comme quoi la situation est assez bizarre !
Concernant le Défenseur des enfants, nous avons pu nous réjouir qu’une majorité se soit dégagée en séance publique, lors de la première lecture, pour maintenir son existence formelle. Mais c’était sans compter sur l’obstination du Gouvernement à la mettre en cause ni sur le revirement qu’il a alors obtenu de sa majorité. Ce précédent augure bien mal de l’indépendance du futur défenseur !
Depuis, à l’Assemblée nationale, la majorité, ne s’embarrassant pas même d’un « apprêt » démocratique, a supprimé l’intervention parlementaire dans la nomination des adjoints et en a fait de simples « assistants » – des « chefs de service non identifiables » comme le dit avec raison Mme Versini. Ce faisant, les députés de la majorité ont retiré toute visibilité à la spécificité des missions du Défenseur des droits, y compris celles de défenseur des enfants, que le Sénat avait un tant soit peu reconnue, eu égard à la convention internationale relative aux droits de l’enfant et à la particularité de ces missions, qui ne se limitent pas à la défense de dossiers individuels. Ils ont réduit la composition et les pouvoirs des collèges et exclu toute cooptation en leur sein de personnes qualifiées bénéficiant d’une large reconnaissance et – ce n’était pas la moindre des dispositions – ils ont transféré au Défenseur des droits les missions du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.
Bien entendu, la commission des lois du Sénat est revenue sur cette disposition inacceptable, mais la logique suivie par le Gouvernement apparaît dans toute son évidence : il s’agit de recentraliser toutes les fonctions de contrôle sous la coupe d’un seul personnage, nommé par le Président de la République.
La Commission nationale consultative des droits de l’homme, la CNCDH, soulignait, voilà déjà un an, à propos du contour de la nouvelle autorité : « la multiplicité des buts recherchés et les versions successives des projets relatifs au Défenseur des droits expliquent les incertitudes et ambiguïtés de la disposition constitutionnelle finale [...] ». Un an après, cette appréciation demeure d’actualité.
Il peut sembler pour le moins paradoxal que des dispositions devant fonder la protection des droits et des libertés puissent être perçues comme inquiétantes, au point de susciter autant de critiques de la part d’associations, d’organisations non-gouvernementales, de syndicats, de la CNCDH, et même des responsables des autorités visées, bien qu’elles aient été nommées par le Président de la République.
Qu’il s’agisse du Défenseur des enfants, de la HALDE ou de la CNDS, autorités qui ont toutes une courte existence, le bilan de leur activité confirme leur utilité et leur pertinence. Mais nul n’ignore qu’ils gênent le Gouvernement, ou tel ou tel détenteur de pouvoirs.
Dans son dernier rapport, le Comité des droits de l’enfant a pointé du doigt des évolutions qui contredisent l’esprit de la convention internationale relative aux droits de l’enfant, en matière de justice des mineurs, de traitement des mineurs étrangers isolés, ou encore de mal-logement et de pauvreté des enfants. Ce constat rejoint les préoccupations exprimées par le Défenseur des enfants depuis la création de cette autorité. Souvenez-vous : les parlementaires de la majorité avaient très peu apprécié, y compris dans cet hémicycle, que cette dernière dénonce les grandes disparités observées, entre départements, dans le domaine de l’enfance.
Pour ce qui concerne la HALDE, « elle a permis de mettre fin à l’impunité dans un certain nombre de domaines » – pardonnez-moi si j’ai plaisir à reprendre les termes employés par Mme Bougrab lorsqu’elle en était présidente, même si elle a sûrement changé d’avis depuis ! Serait-ce précisément ce comportement que vous reprochez à cette institution ? Ou encore ses prises de position contre les tests ADN pour les candidats au regroupement familial ? Ou ses mises en cause de grosses entreprises comme BNP-Paribas ou Airbus en raison de pratiques discriminatoires ? Pour nous, tant que les discriminations existeront, tant que le combat pour l’égalité sera justifié, la HALDE aura vocation à poursuivre son activité, y compris à un niveau global.
M. Roland Courteau. Très bien !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Cette action pose problème à certains, parce que ces discriminations sont avérées et qu’ils ne veulent pas l’entendre !
M. Patrice Gélard, rapporteur. C’est vous qui ne voulez rien entendre !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Quant à la CNDS, que j’ai saisie moi-même à moult reprises au sujet de gardes à vue qui se sont très mal passées à Paris, son utilité n’a cessé d’être démontrée : 97 saisines en 2004, 228 en 2009, conséquences d’une politique du chiffre et d’un jusqu’au-boutisme sécuritaire, qui a des effets très négatifs sur les forces de police.
Vous l’avez compris, mes chers collègues, nous continuerons, dans ce débat, à vous demander d’entendre raison et de ne pas fondre les autorités existantes dans une structure très lourde et centralisée. Si nous n’obtenons pas gain de cause, nous défendrons des amendements de repli destinés à retreindre la dépendance du Défenseur des droits à l’égard du pouvoir politique et à instaurer un peu de démocratie en son sein. Il paraît logique d’accroître les pouvoirs de cette nouvelle institution, mais cet accroissement exige, concernant les adjoints et les collèges, un mode de désignation et des pouvoirs différents de ceux qui sont inscrits dans le projet de loi organique. En particulier, ses membres devraient se voir reconnaître la possibilité de procéder à des visites véritablement inopinées.
Le Président de la République veut en finir avec les contre-pouvoirs…
M. Patrice Gélard, rapporteur. Mais non ! C’est l’inverse !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Il met sous tutelle les médias, la justice, et maintenant des autorités administratives indépendantes. Le parallèle existant entre la tendance lourde des lois sécuritaires, des lois de stigmatisation des étrangers et un repli frileux quant au contrôle du respect des droits et libertés par les institutions est pour le moins troublant, ou trop significatif ! Pour nous, il est évident !
Le combat pour les droits est exigeant : il doit être mené sans équivoque et ceux qui s’en préoccupent doivent être totalement détachés du pouvoir exécutif.
Pour toutes ces raisons, en l’état des projets de loi que nous examinons, les membres du groupe CRC-SPG voteront contre.
