Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, le projet de loi organique qui nous est soumis aujourd’hui est nécessaire à l’application de la loi d’orientation et de programmation pour la justice, votée bien hâtivement au cours du mois de juillet. Vous en aviez, monsieur le garde des sceaux, présenté le titre II, relatif à la création d’une justice de proximité, comme un moyen d’atteindre l’un de vos objectifs les plus importants : rapprocher la justice des citoyens. J’ai eu l’occasion d’exprimer, au nom de mon groupe, notre opposition à cette loi dans sa globalité et à votre conception de la proximité.
Aujourd’hui, ce que nous pouvons savoir des projets du Gouvernement qui vont préciser les lois de juillet relatives à la justice et à la police ne fait que confirmer nos craintes et donc nous conforter dans notre opposition résolue à ces textes. M. le ministre de l’intérieur a révélé lui-même à la presse comment il entendait traiter un certain nombre de problèmes, que l’on peut qualifier de « problèmes de proximité », présents dans notre société, à travers un prisme, hélas !, déformant. Problèmes sociaux, insécurité sociale, mal-vivre, revendications seraient désormais synonymes de délinquance ! Les étrangers, les prostituées, les jeunes de banlieue, les gens du voyage, les SDF, les squatters seraient les nouvelles classes dangereuses de notre société !
La sécurité et la salubrité publiques dépendent prioritairement de la police. Pour la prévention, la réinsertion, le traitement effectif des problèmes et de leurs causes, nous attendons !
A travers ce prisme, la justice est en quelque sorte subordonnée à la police.
La procédure judiciaire sera amplement modifiée afin de simplifier au maximum le travail des forces de police, au détriment des magistrats et avocats, qui se retrouvent exclus de cette procédure. La loi sur la présomption d’innocence est ni plus ni moins vidée de son sens.
Concernant la garde à vue, la présence de l’avocat dès la première heure pour les délits et crimes les plus graves est remise en cause, le droit au silence est supprimé, la procédure ne pourra plus être annulée dans le cas où les droits du gardé à vue ne lui auront pas été notifiés immédiatement, la prolongation de la garde à vue des 16-18 ans sera facilitée.
Pour ce qui est de la phase judiciaire de la procédure, la comparution immédiate deviendra la règle, au détriment des droits de la défense et d’une justice équitable puisque les juges n’auront que quelques minutes pour décider du sort des prévenus à partir des seules enquêtes de police.
Et je peux encore citer de nombreuses atteintes aux libertés publiques qui nous sont annoncées, si l’on en croit les déclarations de M. le ministre de l’intérieur par la presse. Je mentionnerai ainsi, entre autres, les perquisitions de nuit et sans consentement, la mise sur écoute laissée au libre arbitre des policiers, l’institutionnalisation des fichiers...
A des demandes sociales fortes vous répondez par du pénal, alors que l’insécurité n’est souvent que la traduction d’un malaise social profond.
J’ajoute que la précipitation qui prévaut depuis juillet dans l’élaboration de ces textes montre ses limites. Après avoir annoncé à maintes reprises sa volonté de sanctionner les parents d’enfants en difficulté scolaire, en leur faisant payer une amende de 2 000 euros en cas d’absences répétées et injustifiées de leurs enfants, le Gouvernment est bien obligé de constater qu’il est souhaitable de consulter ! Cela vaut mieux, en effet !
Mais cela n’empêche pas le Gouvernement de supprimer plus de 5 000 postes de surveillants. Or les surveillants sont, en général, plutôt proches des jeunes et donc aptes à détecter des comportements préoccupants ou déviants.
Peut-être auriez-vous dû appliquer cette méthode de consultation dans bien d’autres domaines, notamment en ce qui concerne l’outrage à enseignant, que vous avez accepté allègrement, et sans concertation, en juillet.
L’expérience nous apprend que légiférer nécessite réflexion et prudence. L’utilisation par Maurice Papon de la loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades - loi pourtant juste - nous en apporte la démonstration.
Mais je reviens au présent projet de loi organique pour dire d’emblée que ce n’est pas la création d’une nouvelle catégorie judiciaire, d’un nouveau niveau de justice, qui permettra de réaliser la nécessaire amélioration des rapports entre le service public de la justice et les citoyens, tant du point de vue de l’équilibre entre sanctions et mesures de réinsertion qu’en termes d’efficacité, de rapidité et de qualité.
Nous ne sommes pas opposés à une « justice de proximité », loin de là. En effet, l’idée d’une justice de proximité, au sens d’une justice proche du citoyen, efficace, compréhensible et rapide, ne peut être que respectable. Encore faut-il que cette justice soit équitable. Mais ce n’est apparemment pas ce que vous nous proposez, monsieur le ministre, dans ce projet de loi organique. En effet, vous créez un sous-juge en retirant des compétences au juge d’instance, et ce sous-juge sera « réservé » aux catégories les plus modestes de la société puisqu’il ne pourra connaître des litiges qu’à hauteur de 1 500 euros.
Encore une fois, n’aurait-il pas fallu conserver et améliorer ce que nous avons déjà ? Le juge d’instance, véritable juge de proximité, aurait mérité de voir ses moyens renforcés. Au lieu de quoi vous remettez en cause sa compétence concernant ce que vous appelez de « petits litiges ». Au demeurant, 1 500 euros, ce n’est pas rien pour qui gagne le SMIC !
Ne devrait-on pas plutôt privilégier les procédures de conciliation, de médiation et de transaction, renforcer la publicité autour des maisons de la justice et du droit ? Plus généralement, il conviendrait de favoriser les procédures alternatives au procès : procédures alternatives aux poursuites dans le domaine pénal et procédures de règlement amiable des conflits en matière civile.
Certes, vous augmentez les crédits nécessaires à la mise en oeuvre des orientations figurant dans votre projet de loi sur la justice. Vous décidez le recrutement, sur crédits de vacations, de 3 300 juges de proximité et assistants de justice, soit l’équivalent de 330 magistrats à temps plein. Le recrutement de personnel aurait été tout aussi utile auprès des juges d’instance déjà existants.
Nous refusons d’autant plus l’idée d’une juridiction de proximité que ce projet de loi organique déforme l’idée de justice équitable : il remet en cause le principe d’égalité devant la loi, énoncé par l’article VI de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, repris à l’article 2 de notre Constitution.
Mais vous ne vous contentez pas de remettre en cause la compétence du juge d’instance en matière civile : vous le faites également en matière pénale, ce qui est encore plus grave et attentatoire aux libertés ! Pour la première fois sera ainsi conféré un rôle pénal à un juge unique non professionnel.
En effet, au pénal, ces juges seront compétents pour juger les contraventions des quatre premières classes, c’est-à-dire les infractions les moins graves commises par les majeurs, mais aussi par les mineurs. Et voilà, entre parenthèses, comment vole en éclat le principe de spécialisation de la justice des mineurs !
Certes, vous excluez de leur champ de compétence en matière pénale tout ce qui pourrait entraîner des sanctions telles que l’emprisonnement. C’est heureux puisque, aux termes de la Constitution, seule l’autorité judiciaire est gardienne de la liberté individuelle.
Or ces juges de proximité ne sont pas membres du corps judiciaire puisqu’ils ne sont pas professionnels ; ils ne devraient donc pas pouvoir prononcer de sanctions pénales, même s’il ne s’agit pas de peines d’emprisonnement.
Le raisonnement est le même en ce qui concerne leur compétence pénale envers des mineurs. Ces juges ne posséderont pas les connaissances et la formation nécessaires en matière de délinquance juvénile, qui doit rester de la compétence exclusive de magistrats spécialisés, même pour ce que l’on appelle les « petits litiges ».
Pour aggraver encore ces mesures qui entament largement la compétence des juges d’instance, le projet de loi ne précise nulle part si les décisions rendues seront ou non susceptibles d’appel. Il semble qu’elles ne le soient pas puisque les litiges concernés correspondent à ceux qui sont jugés en premier et dernier ressort par le tribunal d’instance.
Heureusement pour le justiciable, ces litiges ouvriront droit à cassation, comme toute décision de justice, mais ce n’est sûrement pas cela qui permettra d’endiguer l’inflation judiciaire ou de réduire les délais de jugement !
A ce propos, rien n’indiquait, dans votre projet de loi d’orientation et de programmation pour la justice, quels seraient précisément les crédits alloués à l’amélioration du traitement des dossiers en correctionnelle et à l’accélération des procédures en appel, alors que ce sont ces juridictions qui souffrent le plus d’un manque de moyens.
Indiscutablement la juridiction la plus accessible, la moins coûteuse, la plus efficace, grâce à son formalisme réduit, est la juridiction d’instance. Or c’est précisément celle que vous remettez en cause ! Joli paradoxe !
S’agissant des règles statutaires contenues dans ce projet de loi, de nombreuses imprécisions sont à relever.
Tout d’abord, les conditions de recrutement sont floues, ce qui n’est absolument pas satisfaisant.
En ce qui concerne les compétences juridiques des candidats, l’exigence d’un diplôme sanctionnant une formation juridique d’au moins quatre ans et celle d’une expérience professionnelle de quatre ans au moins sont louables.
Il conviendrait toutefois d’apporter des précisions sur la seconde exigence. Avoir une expérience professionnelle est certes indispensable, mais qu’en est-il si l’on n’a pas exercé de profession juridique depuis dix à quinze ans ? Le droit, vous le savez bien, est en constante évolution, même pour les petits litiges ; il demande par conséquent un suivi permanent !
On souligne d’ailleurs que l’âge limite d’exercice de la fonction de juge de proximité est de soixante-quinze ans ! Nous avons donc proposé un amendement visant à abaisser à soixante-cinq ans, l’âge de la retraite, cet âge limite.
Vous affirmez également, monsieur le garde des sceaux, que l’indépendance des juges de proximité sera assurée par leur mode de nomination : ils seront nommés dans une juridiction déterminée par un décret du Président de la République pris sur avis conforme du Conseil national de la magistrature. Cette exigence d’un avis conforme est rassurante, mais quels éléments d’appréciation prendra-t-il en compte pour rendre sa décision ?
Il existe un risque de dérapage vers un recrutement de notables. Alors que le concours de recrutement des magistrats professionnels pose le principe de l’ouverture à tous - concours ouverts aux étudiants, voie de l’intégration et concours exceptionnels - le recrutement des juges de proximité s’effectuera parmi les professions libérales juridiques ou judiciaires.
La commission des lois veut ouvrir le recrutement à des fonctionnaires de catégorie A et aux militaires en retraite. Tout un programme !
Si la référence, c’est la société civile, il serait souhaitable d’élargir l’accès aux fonctions de juge de proximité à d’autres catégories professionnelles n’ayant pas forcément de formation juridique - par exemple les personnes titulaires d’un mandat syndical - mais dont l’expérience professionnelle les rend aptes à exercer ces fonctions judiciaires. Nous le proposerons par l’un de nos amendements.
Des doutes subsistent sur la formation même de ces juges. Ses modalités d’organisation et sa durée sont en effet renvoyées à un décret en Conseil d’Etat. En outre, aucune précision n’est apportée quant à l’indemnisation de cette formation pratique et théorique.
Parlons maintenant de la rémunération de ces juges de proximité une fois en poste ! Certes, elle sera fixée, elle aussi, par décret en Conseil d’Etat, mais de quelle nature sera-t-elle ? Sera-t-elle symbolique, comme celle du délégué du procureur, ou sera-t-elle attractive ?
Si est fixée à 230 euros la vacation autant prendre sa retraite et exercer la profession de juge de proximité à temps partiel pour, en sus, être plus rémunéré qu’un magistrat professionnel !
A propos du statut lui-même, je note que le juge de proximité pourra exercer une activité professionnelle, à condition que cette activité professionnelle ne porte pas atteinte à la dignité de la fonction et à son indépendance.
Quoi qu’il en soit, même si cette activité professionnelle ne peut être exercée dans le ressort du tribunal d’instance où les juges de proximité ont leur domicile professionnel, leur indépendance et leur impartialité seront forcément mises en cause. Imaginez un juge de proximité exerçant la profession d’avocat dans une juridiction voisine et qui retrouve un collègue associé défendant les intérêts de l’une des parties. Croyez-vous que l’indépendance et l’impartialité seront respectées dans cette affaire ?
D’ailleurs, si une incompatibilité survient, c’est le juge de proximité qui a l’initiative de prévenir le président du tribunal de grande instance, de même qu’il détient l’initiative de le prévenir en cas de conflit d’intérêts lors d’un litige.
Ne peut-on prévoir un meilleur suivi des affaires portées devant le juge de proximité afin de connaître les incompatibilités éventuelles, et sanctionner ces incompatibilités par la cessation immédiate des activités ? Nous avons déposé un amendement dans ce sens. M. le rapporteur l’a jugé simpliste. Il a pourtant lui-même proposé un amendement ayant le même objet.
Enfin, en ce qui concerne l’obligation de réserve à laquelle sont soumis les magistrats professionnels, vous décidez de n’y soumettre ces nouveaux juges qu’à compter de la cessation de leurs fonctions judiciaires !
La commission estime également que, comme tout magistrat, ces juges disposent d’un droit de réserve. Dont acte ! mais alors, pourquoi le prévoir quand ils seront à la retraite ?
Ce projet de loi organique brille, ces remarques le prouvent, par son imprécision quant au statut de ces nouveaux juges de proximité. Le renvoi systématique à un décret en Conseil d’Etat concernant les différentes règles statutaires censées s’appliquer à ces magistrats ne laisse pas beaucoup de possibilité au législateur pour réagir.
De plus, le fait que les compétences de ces juges ne soient pas clairement définies de nouveau dans ce projet de loi organique - vous précisez simplement, à l’article 41-17, que les juges de proximité seront nommés pour « exercer une part limitée des fonctions des magistrats des juridictions judiciaires de première instance » montre votre désir à plus ou moins court terme d’élargir la compétence du juge de proximité.
Par ailleurs, nous émettons des doutes sur la constitutionnalité de ce projet de loi organique. En effet, les dispositions partielles sur le statut des membres des juridictions de proximité ne semblent pas conformes à l’alinéa 15 de la décision du Conseil constitutionnel du 29 août 2002. Dans cet alinéa, le Conseil constitutionnel considérait, à propos du silence du projet de loi d’orientation et de programmation pour la justice sur le statut de ces membres, que les « juridictions de proximité ne pourront être mises en place, qu’une fois promulguée la loi, dont nous parlons aujourd’hui, fixant les conditions de désignation et le statut de leurs membres » et que « cette loi devra comporter des garanties approriées permettant de satisfaire au principe d’indépendance, indissociable de l’exercice de fonctions juridictionnelles, et aux exigences de capacité qui découlent de l’article 6 de la Déclaration de 1789 ».
Or il nous semblé que le projet de loi organique que vous nous présentez aujourd’hui ne propose pas les garanties appropriées et claires sur l’indépendance et l’impartialité de ces juges dans l’exercice de leurs fonctions judiciaires.
Le Conseil supérieur de la magistrature lui-même, dans son avis du 19 septembre dernier - si j’en crois ce qui en a été publié - critique les conditions de nomination et d’exercice des juges de proximité. Il estime que certaines dispositions du projet de loi ne satisfont pas entièrement l’exigence d’impartialité qu’implique la fonction de juger et que ce texte n’apporte pas toutes les garanties propres à satisfaire au principe d’indépendance, qui comprend l’exigence d’impartialité. Il considère que les auxiliaires de justice, les avocats et les officiers ministériels ne devraient pas pouvoir exercer leurs nouvelles fonctions dans le ressort de la cour d’appel où ils ont leur domicile professionnel. Je pense qu’il faut prêter attention à ces remarques.
Sur la formation des futurs magistrats de proximité le CSM considère que ceux d’entre eux qui n’ont jamais exercé de fonctions juridictionnelles devraient effectuer un « stage probatoire » ; ce qui constituerait une garantie supplémentaire de bonne application de la justice.
Ces avis, pour le moins mitigés, prouvent bien que ce projet de loi comporte de nombreuses lacunes. Les dispositions statutaires ne répondent pas aux inquiétudes émises tant par le CSM que par les divers syndicats de la magistrature.
Pour l’heure, la commission des lois a rejeté nos amendements. Le débat, je l’espère, nous permettra peut-être de résoudre les problèmes que je tenais à soulever. En tout état de cause, mon groupe ne votera pas le projet de loi dans sa rédaction actuelle. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
Explication de vote
Mme Nicole Borvo. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, je ne souhaite pas prolonger inutilement le débat, mais je rappellerai que, à mes yeux, ce texte ne peut être disjoint de l’ensemble des réformes traduisant les conceptions du Gouvernement en matière de justice qui ont déjà été engagées et auxquelles nous nous sommes opposés en juillet et août, de même que nous nous opposerons, dans l’avenir, aux projets annoncés.
Cela étant, que l’on me comprenne bien : qui n’est pas favorable à la promotion d’une justice proche du citoyen ? Notre opposition tient au fait que ce projet de loi organique ne correspond pas à l’idée que nous nous faisons de la justice de proximité.
En la matière, les effets d’affichage sont à double tranchant. Certes, je comprends bien la volonté du Gouvernement de créer une justice de proximité, compte tenu de la place donnée à la « France d’en bas » dans ses discours... Mais il faut prendre garde que la justice de proximité, pour la « France d’en bas », ne se change en une justice à deux vitesses, en une justice moins impartiale et moins efficace pour les personnes concernées par de petits litiges.
Je me répète sans doute, mais je suis convaincue que promouvoir le rôle du juge d’instance aurait été bien plus efficace que créer un nouvel ordre de juridiction : d’une part, l’accumulation des juridictions entraînera certainement un manque de lisibilité pour les justiciables, ce qui n’améliorera pas l’image qu’ont les citoyens de leur justice ; d’autre part, le risque existe que le Gouvernement ne songe à supprimer à terme les tribunaux d’instance, en répartissant leurs attributions entre des sous-juges de proximité et les tribunaux de grande instance, ce qui ne me semble pas souhaitable.
Ce projet de loi organique révèle de nombreuses contradictions, comme l’a montré notre débat.
Dans les annexes à la loi d’orientation et de programmation pour la justice, vous indiquiez déjà, monsieur le garde des sceaux, que vous souhaitiez que le magistrat se recentre sur ses tâches juridictionnelles, grâce notamment à un élargissement des missions des greffiers, et qu’il soit entouré d’une équipe. Très bien ! Vous précisiez également que la juridiction d’instance verrait ses compétences étendues. Mais que faites-vous ? Vous créez des juges de proximité non professionnels, auxquels vous attribuez une grande partie des compétences des juges d’instance.
Les garanties relatives à leur statut que vous envisagez d’apporter ne sont guère plus satisfaisantes : là encore, le débat a montré combien les contradictions étaient nombreuses. Nous savons tous que l’instauration d’une nouvelle juridiction ne permettra pas de résoudre le problème de l’engorgement des tribunaux ni d’améliorer la compréhension, par les citoyens, des actes de justice.
En conclusion, nous voterons contre ce texte, comme nous avons voté en août dernier contre la création du nouvel ordre de juridiction.
