Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’Etat, mes chers collègues, nous vivons depuis le 11 septembre dans une situation particulière dont on ne peut s’abstraire quand on traite d’art et de culture, tant ce sont des remparts contre l’obscurantisme et toutes formes d’intolérance.
L’Assemblée nationale a examiné, le 11 octobre dernier, la proposition de loi relative à la création d’établissements publics de coopération culturelle, que nous avions nous-mêmes, mes chers collègues, adoptée à l’unanimité le 14 juin.
L’Assemblée nationale a apporté au texte du Sénat un certain nombre de modifications.
Certaines d’entre elles vont tout à fait dans le sens de nos préoccupations et nous vous proposerons de les retenir.
Quelques-unes, cependant, font apparaître des divergences entre les deux assemblées. Votre commission en a abordé l’examen dans un esprit de conciliation, mais aussi de fermeté tranquille, et dans le souci de parvenir rapidement à un accord complet.
Certains, nous le savons, auraient souhaité que nous puissions, dès aujourd’hui, adopter le texte définitivement.
Il nous aurait cependant semblé paradoxal de nous imposer à nous-mêmes une sorte de procédure d’urgence, alors que le dialogue qui s’est si vite et si bien engagé entre les deux assemblées, nous permet d’espérer améliorer encore l’outil que nous souhaitons mettre au service des collectivités publiques, des artistes, des professionnels et du développement, plus nécessaire que jamais, des services publics culturels. Comme l’a souligné en commission le président Jacques Valade, ce texte répond à une véritable attente, à laquelle nous devons avoir le souci d’apporter une vraie réponse.
Nous sommes, je crois, sur la bonne voie, puisque, à l’issue de la première lecture, un accord très large s’est déjà manifesté, entre les deux assemblées et au sein de chacune d’elles, sur le principe même de la création d’une nouvelle catégorie d’établissements publics permettant d’individualiser les services publics culturels, de respecter leur spécificité et d’organiser dans un cadre juridique clair - ce qui est actuellement bien loin d’être toujours le cas - le partenariat entre l’Etat et les collectivités territoriales ou entre les collectivités territoriales elles-mêmes.
Et même si, techniquement, l’ensemble des dispositions de la proposition de loi définissant les EPCC et leurs règles constitutives restent en discussion, nous sommes déjà parvenus à une définition commune des principales caractéristiques qui doivent fonder l’originalité de ces établissements.
Je n’en ferai pas ici un recensement exhaustif, mais je voudrais en citer trois, qui me paraissent particulièrement importantes.
La première, c’est, bien sûr, la possibilité de constituer les EPCC sous forme d’établissements publics à caractère administratif ou à caractère industriel et commercial, en fonction de l’objet de leur activité et des nécessités de leur gestion.
Ainsi, comme nous l’avons clairement précisé, les structures de production et de diffusion culturelle pourront opter pour un mode de gestion adaptée au spectacle vivant et ne seront plus contraintes de s’organiser dans le cadre de régimes de droit privé, qui sont, certes, d’une infinie variété : associations, SARL, voire entreprises individuelles titulaires d’un contrat d’affermage - j’ai tout récemment découvert cette dernière possibilité - mais qui sont aussi générateurs de bien des ambiguïtés juridiques.
J’insiste sur ce point, monsieur le secrétaire d’Etat, car je sais que beaucoup d’artistes ne sont pas complètement rassurés ; ils craignent que l’adoption de la proposition de loi ne remette pas en cause la jurisprudence qui tend à définir les entreprises publiques de spectacle vivant comme des services publics administratifs.
Comme vous l’avez très bien dit à l’Assemblée nationale, monsieur le secrétaire d’Etat, nous proposons au contraire d’inscrire dans la loi que l’option sur le caractère de l’établissement appartiendra aux partenaires : c’est une compétence que la loi leur confère et même, comme vous l’avez souligné, qu’elle leur impose.
Fallait-il aller plus loin et prévoir que tels services ne pourraient être gérés que par des EPCC à caractère administratif, ou tels autres par des EPCC à caractère industriel et commercial ? Le rapporteur de l’Assemblée nationale, M. Rogemont, a observé - et cet argument me paraît imparable - que nous irions alors à l’encontre du principe de libre administration des collectivités territoriales.
Je crois toutefois que le texte et les travaux préparatoires seront suffisamment clairs pour indiquer au juge administratif pour quelles raisons et dans quelle logique nous avons prévu cette option, et surtout pour donner une base législative incontestable à la constitution d’EPCC à caractère industriel et commercial pour la gestion d’activités de spectacle vivant.
La jurisprudence que j’évoquais à l’instant s’est en effet élaborée - et j’insiste sur ce point - dans le silence de la loi.
L’intervention du législateur ouvrant la possibilité du choix de la gestion industrielle et commerciale en fonction des nécessités de la gestion du service ne pourra être ignorée par le juge.
Le deuxième point de convergence sur lequel je veux insister est la procédure de nomination du directeur de l’EPCC, qui devra résulter d’une concertation entre les personnes publiques fondatrices.
Nous savons tous que cette procédure a soulevé des inquiétudes ; j’avais déjà tenté d’y répondre au cours du débat en première lecture, et le rapporteur de l’Assemblée nationale s’y est aussi employé avec beaucoup de conviction et d’excellents arguments. Je voudrais y revenir un instant.
Cette procédure est en effet un élément essentiel du partenariat équilibré et transparent que nous voulons instaurer entre les collectivités territoriales ou entre ces collectivités et l’Etat. Mais c’est aussi - je veux, une fois encore, le souligner - une garantie d’indépendance et d’autonomie pour le responsable de l’établissement. Permettez-moi d’insister sur cet aspect qui semble encore poser problème.
La décentralisation artistique et culturelle, engagée voilà cinquante ans, s’est fondée sur l’exigence de rendre accessibles les oeuvres essentielles de l’humanité et le travail de création des artistes contemporains au plus grand nombre de nos concitoyens, ainsi que sur une nécessité d’aménagement du territoire. En même temps, elle a posé les principes du primat de la création, de la prééminence de l’offre artistique sur la démarche de loisir et de divertissement, et de la mise en place d’institutions au service de projets artistiques et culturels.
Pour mettre en oeuvre cette politique ambitieuse, des outils importants ont aussi été créés depuis cinquante ans sous l’impulsion de l’Etat et, de manière grandissante, sous l’impulsion et avec l’aide des collectivités. Je pense aux maisons de la culture, aux centres dramatiques et chorégraphiques.
Le rôle des femmes et des hommes qui ont eu, depuis, la responsabilité d’animer ces équipements, de les faire vivre et de les développer a été et demeure essentiel. Il en est de même du modèle spécifique d’articulation entre le choix d’une femme ou d’un homme et d’un projet, qui a fait ses preuves.
Les directeurs sont naturellement nommés sur la base d’un projet artistique. Par l’autonomie artistique et la délégation de gestion qui lui sont reconnues, le directeur devient, le temps de son mandat, le référent pour le public et le représentant de l’autorité pour ses équipes. Il symbolise le projet artistique.
Soyons clairs : nous ne voulons pas revenir sur un modèle qui a fait ses preuves. Nous voulons le renforcer en y ajoutant concrètement le soutien et la légitimité de tous les partenaires. Nous ne sommes plus à l’époque de « la cassette des menus plaisirs », comme disait Jean Vilar.
Il ne nous paraît plus admissible, je l’ai déjà dit, de cantonner les collectivités territoriales dans un rôle de « guichet ». Nous voulons que le directeur de l’établissement puisse se prévaloir de l’accord de toutes les collectivités partenaires sur son projet artistique.
A cet égard, nous approuvons tout à fait que le rapporteur de l’Assemblée nationale ait souhaité préciser que le directeur serait en charge de la direction de l’établissement. Certes, comme il l’a reconnu lui-même, cela conduit à une rédaction quelque peu tautologique, mais, au bénéfice de cet aveu - aveu extorqué sans violence aucune -, nous vous proposerons de la retenir, car elle a l’avantage de clarifier la répartition des rôles et des responsabilités.
Enfin, je voudrais relever que, pour l’Assemblée nationale comme pour le Sénat, l’EPCC ne peut être créé que sur l’initiative des collectivités territoriales, qu’il peut être constitué avec ou sans participation de l’Etat - je me félicite à cet égard que l’article 2 de la proposition de loi ait été adopté conforme -, et qu’il est un outil mis à la disposition des collectivités publiques, mais qu’elles ne seront jamais contraintes de l’utiliser.
Comme cela est très bien exprimé dans le rapport de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l’Assemblée nationale, le consensus sera la règle pour la création de l’EPCC.
J’en viens à présent, mes chers collègues, aux points de divergence. Ils concernent les modalités de création de l’EPCC et, surtout, la possibilité pour les EPCC à caractère administratif - essentiellement les musées - de recruter des agents contractuels sur des contrats à durée indéterminée, afin de pourvoir certains emplois pour lesquels il n’existe pas de cadre d’emploi de la fonction publique territoriale.
Sur le premier point, l’Assemblée nationale a réécrit les dispositions relatives à la procédure de création de l’EPCC.
Cette réécriture comporte trois modifications de fond. Nous vous proposons d’en retenir deux, parce qu’elles vont dans le sens d’une simplification. La troisième nous paraît, en revanche, moins justifiée. C’est par celle-ci que je commencerai.
L’Assemblée nationale considère que, lorsque l’Etat participe à l’EPCC, le préfet compétent pour prendre l’arrêté de création devra au préalable prendre - je cite le texte de l’Assemblée nationale - une « décison concordante », sans doute avec les délibérations des collectivités territoriales - pour exprimer l’accord de l’Etat.
Cette procédure, certes originale, brouille un peu l’exclusivité du « droit d’initiative » que nous avons voulu réserver aux collectivités territoriales. Elle nous a surtout paru inutile, pour deux raisons.
D’abord, dans les faits, nous savons bien comment les choses se passeront. Bien avant la création de l’établissement public, et même bien avant la délibération des collectivités ou des groupements demandant cette création, il est clair que l’Etat aura été associé à l’élaboration du projet d’EPCC et que ce projet n’ira sans doute pas très loin s’il s’y oppose.
Ensuite, en droit, le représentant de l’Etat compétent pour prendre l’arrêté de création d’un établissement public local dispose d’un pouvoir d’appréciation sur la constitution de cet établissement. C’est ce que prévoient la loi et la jurisprudence, mais c’est aussi affaire de bon sens et de bonne administration. On ne peut en effet contraindre le représentant de l’Etat à créer une structure qui aurait toutes les chances de ne pas fonctionner.
C’est pourquoi nous avions retenu, en première lecture, une solution simple et classique : les collectivités pouvaient seules demander la création d’un EPCC, cette création résultant ensuite d’un arrêté du représentant de l’Etat.
Nous avions considéré que cette procédure était parfaitement adaptée aux deux cas qui peuvent se présenter. Si l’Etat participe à l’EPCC, la décision de création prise par son représentant suffit à officialiser son accord. Si l’EPCC est constitué uniquement par des partenaires locaux, nous retrouvons la procédure applicable au syndicat mixte : sa création ne peut intervenir qu’à la demande et avec l’accord des personnes publiques concernées, mais le préfet garde un pouvoir d’appréciation.
Nous préférons donc, sur ce point, en rester au texte du Sénat. Mais nous vous proposerons de retenir, comme je l’ai déjà indiqué, deux autres propositions de l’Assemblée nationale.
Le premier porte sur le choix du préfet compétent pour prendre l’arrêté de création. L’Assemblée nationale propose que ce soit le préfet du département siège de l’établissement. C’est une solution simple et aussi défendable que celle que nous avions retenue. Par ailleurs, elle crée un autre « lien de parenté » entre EPCC et syndicat mixte.
L’Assemblée nationale a également prévu que les statuts de l’établissement, élaborés d’un commun accord entre tous les partenaires, soient annexés à l’arrêté de création de l’établissement.
Nous avions adopté une solution différente : les partenaires se mettaient d’accord sur des règles de composition du conseil d’administration et sur la répartition des sièges, et l’établissement était créé. Le conseil d’administration, une fois constitué, approuvait ensuite formellement les statuts de l’établissement.
Cette procédure, inspirée de celle qui est applicable aux universités, supposait, de toute façon - comment, d’ailleurs, en serait-il autrement ? - que les collectivités publiques partenaires se soient au préalable mises d’accord sur le contenu des statuts.
Elle ne pouvait pas remettre en cause les termes de cet accord, les collectivités fondatrices détenant la majorité des voix au conseil d’administration.
Mais cette procédure présentait l’avantage d’associer, au moins formellement, tous les membres du conseil d’administration à l’acte symbolique et fondateur que constitue l’adoption des statuts.
Cela dit, nous devons convenir que le texte de l’Assemblée nationale correspond à une procédure plus classique et que, sur le fond, il ne changera pas grand-chose. Nous vous proposerons donc de faire preuve de bonne volonté à cet égard.
J’en viens à présent au second point de désaccord : la possibilité, pour l’EPCC à caractère administratif, de recruter des contractuels sur des contrats à durée indéterminée. Ce point me paraît plus fondamental dans la mesure où il pourrait remettre en cause la capacité de certaines grandes institutions patrimoniales en région d’atteindre les objets mêmes de la création des EPCC, c’est-à-dire d’affirmer leur identité, d’étendre leur rayonnement et de conquérir de nouveaux publics, en disposant à cette fin de moyens comparables, sinon équivalents, à ceux des principaux établissements publics nationaux.
Nous savons bien, en effet, que les cadres d’emploi de la fonction publique territoriale - pas plus, d’ailleurs, que les corps de la fonction publique d’Etat - ne permettent pas de recruter des personnels formés pour faire fonctionner les services de communication, d’édition, ou les services de nature commerciale, telles les boutiques, sur lesquels doivent aujourd’hui s’appuyer les grands musées ou les grandes bibliothèques pour élargir leur public et leur rayonnement.
Le problème est résolu, pour les établissement nationaux, par l’application des dispositions de l’article 3 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat qui permettent à certains établissements publics de déroger à la règle selon laquelle les emplois permanents doivent être occupés par des fonctionnaires, « en raison du caractère particulier de leurs missions ».
Cette faculté a notamment été ouverte par un décret de 1984, maintes fois complété, au centre Georges-Pompidou, à la Bibliothèque nationale de France, à la Réunion des musées nationaux, au musée d’Orsay, au musée du Louvre, à l’Etablissement public du musée et du domaine national de Versailles, au musée Rodin. J’ajouterai que les dérogations accordées ont, dans certains cas, été très largement définies.
Les dispositions que nous avions adoptées n’allaient pas aussi loin ; elles tendaient simplement à permettre aux EPCC à caractère administratif de pourvoir à certains emplois qui ne correspondent pas à un cadre d’emploi de la fonction publique territoriale en recrutant des contractuels sur des contrats à durée indéterminée, afin de pouvoir disposer de personnels spécifiques et de qualité.
Cette faculté exceptionnelle n’aurait guère pu concerner qu’un petit nombre de postes dans un petit nombre d’établissements. Et nous savions bien que les responsables locaux, traditionnellement ménagers des deniers publics et soumis au demeurant à de sérieuses contraintes budgétaires, en feraient un usage modéré. Elle ne nous semblait donc pas devoir remettre en cause les principes de la fonction publique. Mais c’est une mesure de souplesse indispensable pour donner à certains EPCC les mêmes chances de succès et de rayonnement qu’aux institutions culturelles nationales.
Cependant, suivant sa commission - sans enthousiasme excessif et dans des conditions un peu acrobatiques - l’Assemblée nationale a supprimé la disposition permettant aux EPCC à caractère administratif d’offrir des contrats à durée indéterminée à certains agents non titulaires.
Nous ne voulons pas en rester là, car il s’agit pour nous d’une disposition indispensable pour permettre à certains EPCC d’assurer dans de bonnes conditions les missions que nous souhaitons leur confier.
Nous avons cependant entendu vos objections, monsieur le secrétaire d’Etat, et celles de l’Assemblée nationale. C’est pourquoi nous proposerons au Sénat une nouvelle rédaction, qui précise que les recrutements sous contrat à durée indéterminée ne pourraient être effectués que pour le fonctionnement de services de communication, de diffusion culturelle, d’édition ou de services gérant des activités commerciales. Cette précision reste d’ailleurs directement inspirée, comme le texte que nous avons adopté en première lecture, par la loi sur l’innovation et la recherche.
Telles sont, mes chers collègues, les propositions que la commission des affaires culturelles, cette fois encore unanime, vous demande d’adopter.
J’espère qu’elles vous convaincront, monsieur le secrétaire d’Etat, et qu’elles vous aideront à convaincre votre collègue chargé des relations avec le Parlement de la nécessité de trouver les moyens de mener à bien l’examen de ce texte avant la fin de la législature.
Soyons clairs : ce texte ne répond pas, nous le savons bien, à toutes les difficultés que rencontrent, notamment en matière de fiscalité ou de statut des personnels, les élus et les artistes qui consacrent leurs efforts au développement des services publics culturels, à la création artistique et à la démocratisation de l’accès à la culture. Mais il peut contribuer à une organisation transparente et rationnelle despartenariats culturels. Il correspond aussi à une nouvelle étape dans le développement de l’initiative et des responsabilités locales, que le Sénat s’attache à favoriser.
D’autres chantiers sont à venir. Les riches débats que nous avons eus pourront trouver leur prolongement dans de nouvelles initiatives parlementaires. Certains ont estimé prématurés ces débats et cette proposition de loi parce que, selon eux, cette dernière « toucherait directement à la question de la décentralisation et précéderait les débats en la matière ». Mais nous sommes déjà dans ce débat sur la décentralisation, et, sur le présent texte, nous travaillons depuis trois ans. Pour paraphraser un slogan célèbre, je terminerai mon propos par ces mots : « Ce n’est qu’un débat, continuons le début ! » (Sourires et applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen ainsi que sur les travées socialistes.)
II Explication de vote
M. Ivan Renar, rapporteur. Nous voici parvenus au terme d’un débat qui dure maintenant depuis trois ans et qui a été enrichi par bien des discussions publiques et des rencontres. Personnellement, j’ai participé à de nombreux colloques de nature juridique ou artistique, et les auditions auxquelles a procédé la commission nous ont permis de rencontrer des responsables de haut niveau.
Tous les partenaires ont été consultés, qu’il s’agisse des collectivités locales, des grandes associations culturelles, des syndicats de salariés ou des syndicats de directeurs d’entreprises culturelles : on peut toujours faire mieux, mais beaucoup a déjà été fait !
Ce texte, qui a suscité un débat d’une grande richesse, ce dont je me félicite car cela fait toujours progresser les choses, a été pensé à la fois pour les artistes et pour les collectivités. A ce titre, il va dans le sens de la liberté de création et dans celui de la décentralisation.
C’est si vrai que M. Mauroy, dans son rapport sur la décentralisation l’avait intégré au nombre de ses propositions.
Au-delà des divergences du moment, je suis intimement persuadé que l’histoire tranchera de façon positive.
Tout à l’heure, M. le secrétaire d’Etat a parlé de « texte majeur » ; c’est beaucoup : ce texte ne mérite ni un excès d’honneur ni un excès d’indignité ; il ne représente qu’une étape dans une bataille, et si certains ont confondu « texte majeur » et « risque majeur » (Sourires), c’est un autre débat !
Pour terminer, je voudrais adresser un salut aux artistes. Si j’avais un message à délivrer ce matin, ce serait le suivant : « N’ayons pas peur de la création, de l’invention, de l’imagination, de l’émotion ! » Les artistes travaillent avec des mains d’avenir, et c’est bien ce qui nous a guidés dans nos débats ce matin comme dans notre travail en commission.
Je le répète, comme disait Jean Vilar, nous ne sommes plus à l’époque de « la cassette des menus plaisirs » et la culture est fonction d’investissements humains à long terme, car le temps lui est aussi essentiel qu’à l’homme. Or cette loi permettra de pérenniser des structures culturelles et assurera des garanties. Ceux qui s’inquiètent de son application toucheront très vite du doigt cette nouvelle réalité et mesureront qu’elle représente une assurance pour l’avenir.
Maintenant, d’autres chantiers nous attendent ; je pense aux problèmes de fiscalité, au statut des intermittents du spectacle, dossiers sur lesquels le législateur aura certainement à réfléchir. Nous avons du travail devant nous, mais une étape a été franchie, et je souhaite, monsieur le secrétaire d’Etat, que les navettes avec l’Assemblée nationale aboutissent rapidement à un texte définitif qui puisse entrer en vigueur très bientôt.
Nous serons naturellement vigilants sur les décrets d’application, dont le contenu, chacun l’a bien compris, aura aussi son importance. Il appartiendra alors à chacun de jouer sa partition dans un grand orchestre, étant entendu que le son de l’orchestre qui m’est cher ne variera pas quand, du statut d’association, il passera à celui d’établissement public de coopération culturelle (Sourires.) De toute façon, chacun le sait, l’harmonie, c’est la dissonance surmontée ! (Applaudissements.)
M. Jacques Valade, président de la commission des affaires culturelles. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission.
M. Jacques Valade, président de la commission. Je voudrais à mon tour me réjouir du travail qui a été accompli et vous dire, monsieur le secrétaire d’Etat, que ce texte était souhaité unanimement, tant par les responsables des collectivités que par les artistes - les artistes au sens large du terme, monsieur Laffitte -, quelles que soient leurs disciplines et leurs spécialités.
Au terme de cette discussion, qui a exigé beaucoup d’efforts, je tiens, en tant que président de la commission, à remercier M. le rapporteur, qui non seulement est l’auteur de cette proposition de loi mais qui s’est attaché à son développement dans un esprit à la fois de conciliation, d’écoute et de proposition.
M. Duvernois disait tout à l’heure que son groupe soutiendrait cette proposition de loi, quelle que fût la famille politique de son auteur. Je crois que nous avons tous travaillé dans cet esprit, qui nous a fait privilégier le pragmatisme et le réalisme aux dépens du dogmatisme. En tout cas, nous avons essayé d’éviter cet écueil.
A titre personnel, je dirai que ma démarche est fondée plus sur la confiance que sur la méfiance. Je ne souhaite pas m’associer aux craintes qui ont été exprimées à l’égard de certaines difficultés, qui pourront exister certes, mais qui sont marginales par rapport à ce que nous souhaitions. Ayons foi dans les bonnes relations qui vont s’instaurer, d’autant que, maintenant, ces relations se noueront au niveau local ! Autrefois, c’étaient l’Etat et la communauté artistique qui devaient s’entendre pour aller dans telle ou telle voie. Désormais, ce seront les collectivités locales qui non seulement organiseront mais - pardonnez-moi cette note triviale - financeront les opérations. Pourquoi a priori voudrait-on miser sur une absence de confiance entre les différents acteurs, entre les responsables des collectivités locales et ceux qu’ils recrutent ? La collaboration ne pourra se nouer que dans un bon état d’esprit, sur des programmes proposés par les artistes et acceptés par les collectivités locales.
Je me réjouis donc du travail qui a été accompli et je félicite M. le rapporteur d’avoir conduit l’examen de cette proposition de loi jusqu’à son terme.
Monsieur le secrétairte d’Etat, je vous remercie également de la souplesse dont vous avez fait preuve... dans certaines limites naturellement ! (Sourires.) Mais nous avons apprécié à la fois et la souplesse et les limites.
